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建设监理

号：jsjl64271048

1  清华附中安全事故概况

2014年12月29日，清华附中体育馆及宿舍楼在建工地底板钢筋发生坍塌，造成10人死亡、4人受伤；经了解，该筏板基础厚1.5 m，为两层钢筋网，工人进到两层之间进行绑扎钢筋，二层钢筋网突然坍塌，坍塌面积2000余m2。

根据事故调查报告，事故调查组认定，该起事故是一起重大生产安全责任事故。认定事故直接原因为，施工时违反《钢筋施工方案》规定，将整捆钢筋物料直接堆放在上层钢筋网上，施工现场堆料过多，且局部过于集中，导致马凳立筋失稳，产生过大的水平位移，进而引起立筋上、下焊接处断裂，致使基础底板钢筋整体坍塌。另外，经检查现场制作的马凳所用钢筋直径从《钢筋施工方案》要求的32 mm减小至25 mm或28 mm；现场马凳布置间距为0.9 m～2.1 m，与《钢筋施工方案》要求的1 m严重不符、且布置不均、平均间距过大；马凳立筋上、下端焊接不饱满。

2  对监理“责任及处罚”

根据事故调查报告，该项目监理工作履职不到位，主要表现为：对总包单位备案项目经理长期未到岗履职情况，未及时下发监理指令；未及时发现并纠正作业人员未按照钢筋施工方案要求施工作业违规行为；对项目部安全技术交底和安全教育工作监理不到位，按照《建设工程安全生产管理条例》14条，主要对项目负有重要、直接监理责任“总监、执行总监、专业监理（兼安全）” 三人以涉嫌重大责任事故罪批准逮捕并被判刑；并依据《中华人民共和国安全生产法》第109条第3项，给予监理单位200万元罚款，同时吊销房屋建筑工程监理甲级资质。

3  对监理“责任与处罚”看法及思考

从调查报告看，现场监理工作确存在不到位、不足之处，主要是未及时发现并纠正作业人员未按照钢筋施工方案要求施工作业；但从量刑来看，对监理方量刑尤为严格、特重，公布后社会反映强烈、尤其在监理业界引起轩然大波，甚至还在发酵中，很多人除感觉司法不公外，更是担心到监理行业还怎么发展？到底还要不要？且该案件也可能在全国产生“示范效应”，将对监理行业是致命打击。笔者作为一个从事多年监理人、思绪万千，说实话，固然该项目监理工作有不足之处，应承担监理职责，但同施工方量刑相比、显失公平，更重要是治标难治本。其理由有如下三方面。

（1）业界项目挂靠已极其普遍，挂名项目经理无数。监理有权制止、甚至可下达停工令，但实践中，监理往往无法行使此项权利，因为甲乙方基本是串通好的，心照不宣；监理如果强行干预，结果将是自取其辱——项目经理未更换，总监很可能已被退回公司了。

（2）施工项目部是否进行安全技术交底和安全教育工作，是施工单位内部事务，可以要求、但难以有效监督。如果监理因此多事，很可能被视为越权、嘲笑、甚至被责骂。

（3）处罚依据不足，主要对《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》等文件相关条款不了解、更是对监理行业现状、现行监理规范等所涉及工作内容陌生、或一知半解，处罚仅是在特殊时期做出特殊处理，其“示范效应”将是持久的、影响是恶劣的。作为权力部门，应秉公执法，像指出：总监长期不到岗、安全及专业监理配备不足、监理企业无资质或超越资质承接工程、监理人员未持证上岗、监理未审查或审查相关方案失职、监理未材料验收和见证、未组织对工序进行验收、对关键工序和部位未履行旁站、监理违规发布指令、监理资料缺失等问题，即按规出牌、方可服众。

4  目前监理行业“窘态”

从1988年，开始推行项目监理制，如今已走过了将近30个年头，其监理行业的贡献有目共睹；可是，随着有关政策的变动、各级政府对监理的过度期待和责罚，监理行业举步维艰、社会声誉一路下行；尤其是近些年，监理行业已变味，但凡出现质量、安全事故，最后矛头都指向监理的不作为等。

其实，国家推行监理制出发点是好的、监理队伍整体素质是有保证的，工作也是尽心尽力的，还是想干点事、现场确也辛苦，也确为质量、安全尽心尽力。也想将事情做得体面，发挥监理应有作用，但鉴于体制问题，结果多数“事与愿违、效果有限”。

（1）《中华人民共和国建筑法》明确规定监理不承担施工安全责任，监理单位受业主委托管理项目，业主不管安全、监理也不管安全；而政府硬是把施工责任强加在监理身上，监理承担责任远大于赋予的权利及利益；由于监理责任界定不清，安全责任被无限扩大，甚至主管部门秉持：工程出了事故，监理能没有责任？连带责任、低收益、高风险，使监理行业一些优秀人才流失，严重影响了监理行业的健康发展。

（2）一些地方还将“消防安全、扬尘控制、渣土外运”等都纳入监理管辖职责范围，还强行签订责任状。真所谓“监理工作是个筐，不好做的工作都往里装”，无非就是带人行过？再这样发展下去，工地“计生”工作也应交监理了。其实已偏离监理工作初衷，哪国有这样的监理内容？。

（3）更有甚者，有的地方出了安全事故，不问施工单位是怎么干的，而是首先责问监理是怎么管的；对监理的处罚比对施工企业的处罚还要重，有的事故甚至只处罚监理，施工单位没有任何责任，工程获奖是施工单位做得好，出了问题是监理单位没有管好，这是什么逻辑？

（4）业界违规挂靠、分包已相当普遍，相关管理、监管名义上有，其实是难以落实。由于是挂靠，总包不重视、不愿不可能安排管理人员参与管理，现场实际管理方可想而知？分包方能中到标、拿到活，业主方自然不会管、起码不会实质管理。而工作中，无论是总监还是专业监理，无不为施工安全监管忙碌奔波，现场的安全监理人员，甚至比施工单位的专职安全人员还操心和辛苦，简直让人啼笑皆非。

（5）相关部门——所谓“真警察”扛着执法大旗，负有监督重任、更是有执法权。但实际上又是怎么做的？来工地也在会议室阔论一番，甚至不去现场就开具出整改单，期间参建方笑脸相迎、奉陪并知趣送回。现场监理——所谓“协警”，有责无权，说话没分量、说了也没人听，总不能凡事汇报？如果那样，总监出路仅有一条，业主不满意、公司不高兴、退回无疑。而在国外，监理很有权威的、不但监管现场，还能监督业主等工作。

（6）请想想，在这样体制下，即：业主的“小三”、质安站的“附属和协警”、施工方“质检员及安全员”，承担协警职责监理能担负请重大职责吗？他们也是第三方、是监管、是服务行业，不是保险公司，又怎么能确保工程质量及安全呢？

5  规避、降低监理工作风险的措施

面对目前监理窘态，加之社会民众对监理工作性质等误解，监理承担责任远大于赋予权利及利益，治标更需须治本，否则再怎么处理都无济于事，悲剧还会继续上演。为规避、降低监理工作风险，可采取以下几方面措施。

（1）首先，监理一定要转变工作作风，从一味服从甲方、体谅乙方，转变到宁可不吃这碗饭，不接这个项目，也要防止给自己埋雷。

（2）其次，监理企业和从业者应该吸取教训，认真梳理工作职责，理清各种风险和隐患，转变工作思路和方式，不要当施工员、安全员、带班，而要多写、多记，及时下达监理通知、工作联系单、邮件、停工令等，发现问题不但要说出来，还要写出来、发出去；要知道，关键时候，仅一张纸将是“免死牌、救命稻草”等。

（3）最后，监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，目前主要是根据《建设工程安全生产管理条例》及【2009】87#文规定及要求认真执行：应当“审查”施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标段；对施工过程中情况进行现场监理，对不按照组织设计实施、不按专项方案实施、存在安全事故隐患的，要求施工单位“整改”；情况严重的，应当要求施工单位暂时“停止”施工，并及时报告建设单位；施工单位拒不整改或者不停止施工的，应当及时向有关主管部门“报告”。

6  有关建议

（1）对政府：监理制已近30年了，有形而无实，且受“体制”限制，其作用有限，必须进行改革，要真正发挥第三方应有作用，决不可有可无，或仅仅来承担责任罢了；监理行业今天的尴尬与落魄，根子上是对监理行业的定位不准，顶层制度设计出了问题；如果希望监理行业健康发展，法律法规和政策层面如果没有突破，其他一切措施都将是让这个行业苟延残喘而已。

（2）对协会：各地的监理行业协会，要积极发挥桥梁纽带作用，要深入基层调研，将一线监理实情真实反应，不扩大、不缩小，找出病灶、才能对症下药；对反馈的问题，要敢于说实话、说真话，不能徒有“娘家人”虚名，其中深圳一些做法值得借鉴。

（3）对监理企业：不许挂靠、不转包及分包，人员持证上岗，对项目风险评估、不低价中标，宁肯失去市场，也不要为单位、为员工埋雷；同时要与时俱进、加强技能及新技术等的学习。

（4）对监理人：要面对现状，坚守职业底线，做好工作，更要学会保护好自己，干好“自己的事”、看好“自己的门”，主要认真履行监理岗位职责、过程中留下自己履职尽职的证明等。

本文刊载于《建设监理》2016年8月刊，作者王若茂，原题为《监理工作中安全责任的再思考》。

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