建筑工程公司资质等级,PPP，不要慌的三个理由

PPP，不要慌的三个理由

——读《世说新语：刘世坚解读中国PPP》

2018年，PPP将去何处？相信和PPP有关的各方——地方政府、社会资本、金融机构及PPP咨询界都有自己的判断。2017年年底《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》陆续发布，让不少人有些措手不及、无所适从，对PPP未来发展感到不安，对参与PPP的信心受到影响。“寒冬”、“速冻”等词汇都纷纷用在对PPP形势的判断上。不过，自2017年10月以来在读《世说新语：刘世坚解读中国PPP》（以下简称《世说新语》），从其政策解读、理论研究、实务分析读到很多很有价值的东西。因此对PPP有“不要慌”的理由。

《世说新语》第一部分，对国务院、财政部、国家发改委及其他部委、部分地方政府出台的PPP主要政策进行了详细解读。老实说，在没有阅读《世说新语》之前，本人对于PPP有关政策的态度，更多时候正是有专家所建议不做的行为——“抠字眼”。

《世说新语》将中国式PPP分为1995年至2003年的“摸着石头过河”阶段、2004年至2013年“黑猫白猫”阶段、2014年至今“规范化阶段”三个阶段，一一对应各阶段的背景和政策之后，就会认识到PPP为什么存在以及为什么会继续存在。作者在书中提到，在PPP模式之下，政府方志在“三破”——破题（新一轮改革破题，化解地方债风险和改革投融资机制）、破局（打破旧的增长方式和利益格局）、破四旧（旧思维、旧模式、旧规则、旧玩家）。“三破”非一日之功，PPP依然会是可信赖、可操作的模式。

从一些政策解读中能够读出未来政策走向。以PPP必然更加强调规范化为例。2014年年底，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）等先后出台。刘总总结PPP的理念和原则——PPP首先强调的是政企合作、风险共担及合理回报，在评估阶段讲究公平竞争、择优选择、物有所值，在实施阶段注重绩效评价、信息公开和契约精神。而在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）发布第二天，作者便发文总结PPP被赋予的新内涵、使命及其准国策地位予以全面评述，并总结PPP模式在中国的特征为“财政主导、减债先行、广开门户、各取所需、物有所值、量入为出、风险共担、利益共享、绩效监测、善始善终”。而在对部分地方政府PPP政策的分析解读中，刘总也指出地方更多关注地方债务管理和融资问题的解决，与国家推行PPP模式倡导投融资体制改革与创新呼应不足，令人担忧。前述PPP的原则和特征看似平淡无奇，但和此前PPP各种乱象以及当前PPP系列规范政策相结合，稍稍理理其中的逻辑，相信每个PPP相关方都会有新的体会，对PPP未来发展会有新的认知。

再以政府购买服务为例，2016年7-8月间，作者《当“PPP”遭遇“政府购买服务”》《关公战秦琼——再议泛化政府购买服务》《再议PPP与政府购买服务》三篇文章深入分析政府购买服务被泛化、滥用的现象，指出以政府购买服务方式规避PPP模式的适用与相关法规规范存在冲突、面临风险。而在2017年5月，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)出台，剑指“违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题”。

关于PPP财政支出责任，《地方债、政府支出责任与PPP》对于地方突破财承“10%”上限约束、可能最终导致形成负债的情形进行了分析，认为对PPP财政支出责任应给予更清晰、合理及富有预见性的界定，并作出相应的安排（如强制性要求地方政府每年公开所有纳入中期财政规划及当年财政预算的PPP项目中的付费额度，并对其在一般公共预算及政府性基金预算中的占比予以更具针对性的监管等）。有理由相信，随着PPP规范化逐渐深入，类似建议会在后续的政策规范中成为现实。

《世说新语》第二部分是PPP立法，第三部分有一章节是制度研究。可以说，大部分PPP人士更关注的是PPP政策、PPP实操。除了专门的研究机构之外，作者应该算是最关注PPP立法的PPP从业人士之一，无论是过去他作为律师关注、还是现在作为咨询界人士深研。对于这部分内容，结合当前PPP的发展阶段，以下两点值得关注。

PPP的公共利益优先原则。《世说新语》多处提到这一原则。其中一处提到PPP实际上应该理解为PPPP-PP，即在政府和社会资本合作（PPP）上，应该有Provision（公共产品或服务的有效供给、绩效评价）、Politics（国家治理现代化、投融资机制改革、重大利益协调等）和People（公众利益及公众监督）。另一处则提到，对于适用于公共产品与服务供应的PPP模式而言，公共利益优先原则应当受到充分重视，甚至应当优先于“物有所值”，因为公共利益优先在很大程度上是PPP项目各方权利、义务及诸多合同惯例合法性的重要来源。在《中国式PPP可持续发展的三个核心问题》一文中，他提到政策可持续、项目可持续、发展可持续，其中发展可持续也包括“以人为本”的PPP发展理念。

PPP执行阶段的绩效考核和监管问题。他提到PPP后续监管实践中常常处于两个极端。一是多头管理，一错数罚甚至无错也罚，项目公司躺枪；一是无人管理，考核责任和标准不到位，监管长期缺席，项目受众躺枪。随着越来越多的PPP项目落地、逐渐进入运营阶段，这种情况如何破解是决策者需要迫切解决的问题，也是参与PPP项目的社会资本方需要思考的问题。而实际上，这本应是在立法、在政策制度上先行一步，如今是“补课”、“补短板”。

《中国PPP发展之主要问题》一文指出的很多问题在当前存在，可能也是需要PPP界进一步研究的内容。具体包括法律冲突、部委协调、从大从快、急功近利、回报堪忧、南郭顾问等等。

这是《世说新语》第三部分的主要内容。信息量很大，读后收获也多。尤其是“PPP热点之七问七答”“社会资本参与PPP项目之八项注意”、“法律视角下的PPP项目资产证券化”等文章，对PPP实操很有启发。

关于信息公开，作者提到“五要五不要”，包括“要盯住整体环境，不要只盯某个项目”“要顶住项目双方，不要只盯咨询机构”“要盯住实施方案，不要只盯项目文本”“要盯住项目论证过程，不要只盯竞标结果”“要盯住公共项目，不要只盯PPP”。该文本身更多是针对PPP信息公开规范角度写的。但从社会资本的角度，同样很有价值，因为可以帮助看清PPP项目及所在地方的真实情况，更好做出投资决策。以第一个为例，如果只看自己想参与的PPP项目，而无视外部政策环境、当地政府财力、当地其他PPP项目等情况，可能陷入诸多不确定或风险中。

值得一提的是，书中关于PPP咨询，倡导做“PPP大咨询”，即针对一个地区或城市整体或某个领域的多个PPP项目的发展规划、投资、融资和运营进行系统研究，并以此为基础，为政府方提供总体咨询服务。实践中，有些地方同时推进实施多个PPP项目，如何协调各个项目之间的关系、统筹财政支出责任、系统考核绩效等都是新问题，确实有必要探索新的思路和方法，以更好实现项目落地、财力可控、公众受益的目标。

对于PPP相关方而言，《世说新语》也给出了诸多忠告。其中几点，我认为格外需要注意。第一，不滥用优势。无论是政府方还是社会资本方，都有认识到PPP是长达10年以上的伙伴关系，任何一方滥用优势，看似占便宜、却是为后续埋下隐患。第二，不盲目。对于投资者而言，需要充分理解并合理利用游戏规则，对潜在风险予以充分重视，切忌为了争取项目而对己方无力承受或承受成本极高的责任或风险大包大揽。第三，多做功课、多依靠专业力量。比如社会资本应对政府发起的PPP项目合法合规性予以关注，并在必要时进行尽职调查，调查对象包括但不限于实施方案的制定、两个论证及招采程序的合法合规问题。第四，留有余地。一是PPP合同应该有一定弹性，比如政府对可以预见的变更，应在招标阶段便做出灵活安排；二是PPP合同应该设置调价机制及再谈判机制；三是应该有退出机制上的安排。有一句总结很到位，“服务边界很要紧、绩效考核很重要、收益机制要顺畅、受众利益要保障”。