工程监理资质,【深度】关于监理改革的6点思考

——本文作者徐世珍，系云南省建设监理协会秘书长，文章刊载于《建设监理》2019年第二期。

我国自1988年推行监理制，至今已有26个年头，已发展到80多万从业人员、6 000多家企业的规模，涵盖房屋建筑、市政公用、冶炼、矿山、化工石油、水利水电、电力、农林、铁路、公路、港口与航道、航天航空、通信、机电安装等十四类专业，但大而不强，没有发挥其应有的作用，以至于目前，取消强制性监理的声音此起彼伏，监理面临着艰难的选择，我们不得不重新审视监理的发展历程。

我国没有实施监理制之前，工程质量监督站代表政府对建设工程质量进行宏观、微观的监督管理工作。实施监理制初期，质量监督站和监理公司的职能划分为：质量监督站代表政府进行宏观的质量监督管理工作，即监督管理备案制；监理公司则进行微观的质量监督管理工作，即监督管理评定制。监理的定位准确，职责清晰，从业人员素质高，发挥作用大，这种宏观微观相结合的制度，形成了一整套严密的监督管理体系，只要发展好，便可以保证建设工程质量监督管理工作滴水不漏。

然而，好景不长，GB 50319—2000《建设工程监理规范》出台后，规定了监理的工作内容：“三控两管一协调”，即质量控制、投资控制、进度控制、合同管理、信息管理、参建各方的工作协调。甚至在2004年后，监理又无条件地肩负起安全监理的职责，变成了“四控两管一协调”，即质量控制、投资控制、进度控制、安全控制、合同管理、信息管理、参建各方的工作协调。监理取费不到工程建设投资的1%，监理工作内容却是全过程、全覆盖，责任无限大，风险无限大……在这种责、权、利严重失衡的情况下，监理的发展越来越丧失初衷，越来越迷失方向，整个监理行业一片混乱，苦不堪言。高素质人才不断流出，非专业、低素质人员大量涌入，取费低、收费难，无序竞争、阴阳合同、签字监理、盖章监理，甚至守信吃亏、失信得奖等乱象常态化。

2007年，“加速监理向项目管理过渡”的改革，更是让监理雪上加霜。“监理将被项目管理取代了、将不久于世了……”监理末日论的思想在全行业蔓延，部分监理企业争相更名弃监理化，把“监理”二字从企业名称中快速抹去，取而代之“项目管理”，重演了中国历史上“剪了辫子就是革命党”的闹剧。实践证明，那些更名为“项目管理公司”的监理企业，虽然他们头顶“项目管理”的桂冠，但90%以上的业务仍然是监理，做项目管理也仅只是“走夜路吹口哨，自己给自己壮胆”而已。

最终，监理走入了今天的“四低”境地，即：社会地位低、人员素质低、经济待遇低、发挥的作用低。

监理之所以一步一步走向失败，究其原因，是其理论、方法都是照搬照抄项目管理而来的，严重脱离实际、背离我国国情，更违背了我国建设工程监理制度的初衷。

物有本末，事有始终，凡事皆有其因果关系。身为协会秘书长，笔者感到一份沉甸甸的责任。深切盼望能借我国深化改革的东风，改革我们的监理行业，让其由“四低”变为“四高”，成为健康向上，人人向往，不可或缺的行业。

将近二十年的监理从业生涯告诉笔者，监理的“四低”现象是其定位不准确、职责不清晰、评价体系错误等原因导致的，必须对症下药实施改革。对此，笔者认为：

一是监理维护的是社会公共利益和公众安全，所以，它不应该由业主委托，而应该由政府委托，即，由政府向其购买微观的工程质量监督管理服务，代表政府对建设工程质量安全实施微观的监督管理工作；

二是监理并不掌握建设要素：人、机、料、法、环，所以，它的职能并非“三控两管一协调”甚至“四控两管一协调”，而应该紧扣《中华人民共和国建筑法》第三十二条的“监督”二字，对工程质量安全实施微观的监督管理工作，即“监督、检查、验收、评定”；

三是监理与施工单位是监督与被监督的关系，他们之间不应该有共创关系，所以，监理不应该获得共创奖等直接导致这个行业走向误区的奖项，而应该设立监理自己的评价体系，颁发“守法”奖、“诚信”奖、“公正”奖、“科学”奖等引导监理行业走向健康的轨道；

四是监理和项目管理是两个概念，切不可混为一谈。监理是有中国特色的建设工程管理制度，在目前我国道德体系和诚信体系尚未健全的情况下，必须实行强制性监理！强制性监理范围不但不应该压缩，还应该扩大。只要是永久性建筑，只要是涉及公众利益、公共安全及人民生命财产安全的建设工程，不论规模大小，都必须进行监理，以确保交付使用的工程为合格工程和放心工程，甚至是地震及其他自然灾害来临时最好的避难场所。而项目管理在国际上已有上百年的历史，已经非常成熟，大到发射卫星，小到生火做饭都可以采用项目管理的方法，“质量、范围、成本、进度”是其核心要素，是一种纯市场化的行为，只要有需求，任何一方都可以委托，只要有能力、有兴趣，任何一家企业都可以做，真正的由市场决定；

五是监理行使的是建设工程的质量、安全监督管理工作，所以，它应该划归工程质量安全监管司进行管理，更有利于工作的开展；

六是监理需要的是改革，并非是简单的调整强制性监理范围，甚至是取消强制性监理（取消强制性监理，就是取消监理）。不论是1997年11月1日出台的《中华人民共和国建筑法》，还是2011年7月1日修改后出台实施的《中华人民共和国建筑法》，建设监理的法律地位均未作调整。根据2014年2月28日下午在中央全面深化改革领导小组第二次会议上习近平总书记的重要讲话“对重大改革，尤其是涉及人民群众切身利益的改革决策要建立社会稳定评估机制，要于法有据……”。李克强总理在2014年2月23日召开的国务院第二次廉政工作会议上强调，对市场主体是“法无禁止即可为”，而对政府则是“法无授权不可为”。

可见，重要改革举措需要得到法律授权，应当按法律程序进行，确保一切改革举措都在法制轨道上进行，为此，建议行政主管部门针对监理存在的问题依法制定相应的改革措施，才是监理改革成功的希望。

来源：《建设监理》

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