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筑工人讨薪事故频出，这一群体的悲惨命运再次受到舆论的关注，“黑心”包工头的恶行也让人愤怒。拖欠工资的历史根源在于建筑行业只要劳动力不给农民工福利保障的包工体制。这种制度是怎么形成的呢？为何其屡受批判却就是废除不了呢？
1980年之前：建筑业农民工劳动权益受到较好保护
建筑行业实行包工制自建国之后一直存在，但在改革开放之前，由于意识形态和政治等因素，包工制下建筑工人的劳动权益相对而言还算比较有保障。
1949-1957年：所有建筑工人都是“工人阶级”，权益有保障，不存在拖欠工资情况1949年到1957年期间，由于城市的恢复重建急需大量劳动力，远远超过了国营企业建筑工人的供给能力，为了弥补供求差距，国家曾推广过分包体制。也就是说，这一时段的建筑业包工体制其实是作为一种劳动力不足时的应急机制出现的。某些专业部门组织内部人员成立建筑企业，以自营或内包的方式开展建设。
以军队和农民为主力，加上小部分私营企业的原有工匠，以及社会上的未就业人员，经改组重建后成立了专业建筑公司，如1953年成立的建筑工程局。此时的建筑工人来源不局限于本地，比如陕西的建工集团就有大量的河南石匠。这些建筑公司统一划归新成立的建设部管理，负责承包其余一些部委与企业的建设项目，通常称之为“外包”。
各地建筑工会组织社会上的未就业人员，成立集体所有制性质的城镇建筑合作社。
由于这一时期对建筑工人的需求旺盛，建筑从业人员的队伍迅速壮大。截至1952 年底，上述各类国营建筑企业职工达到99.5万人。到1957年，建筑工人总人数已经达到200多万，其中33%成为了固定工人，分布在国营或集体企业中，享受来自国家的劳动和社会保障。
剩下的67%则为临时工和零散工等，主要也是来自农村的从业人员。当时建筑工人都被视为“工人阶级”，即便来自农村，其劳动权益也能受到较好的保护，虽然其相对固定工人而言工资较低，但是不存在拖欠问题，他们或者可以按月领取到国家的口粮补贴，或者可以按时拿到工资。
1958-1980年：包工制两次被废除，工人按月领取固定的报酬
随着正规建筑企业的规模和力量逐渐壮大，城市不再需要新的农村劳动力，上述三种形式的包工体制就被当作资本主义的尾巴给废除了。这一时段国家的建筑项目由政府统一安排，纳入每年固定资产投资的名下。1959年，包工制度正式被废除，工人们按月领取固定报酬。到了1962 年包工制度再次恢复，这一次持续了八年，在1970 年被再度废除。国家对劳动力进行统一的安排和分配，而工人工资的发放也有国家财政的充分保障。当时的农民一旦被国营业和集体企业聘为固定职工，便可与其他国营和集体企业工人一样享受同等的社会地位和福利配给。那么当时的建筑工人有多少是固定职工呢？据统计，到1980年包工制重新恢复时，国营建筑企业、城市和农村的集体企业分别雇佣职工482万、166万和334万，远高于私有建筑企业的职工人数——4000至10000人。同时，不论出身“城市”还是“农村”，国家都能按照统一标准为其提供生活保障。
1980年后：包工制回归，建筑业农民工处境逐步恶化
今天的包工制度是从80年代初期开始的。当时出于经济建设和体制改革的需要，建筑业作为具有市场赢利潜力的行业，成为改革的首选。然而，在追求效率的思想主导下，建筑工人特别是农民工的权益被逐步忽视甚至剥夺，从拖欠工资到社会福利缺失，其处境越来越艰难。
1980年代：包工制回归初期农民工权益还能有所保障1980年，《建筑安装工程包工合同条例》颁布实施，正式承认了建筑企业与建设单位之间承包关系的合法性。建筑企业开始实行限制劳动用工的内部承包制度，在雇用原单位职工的条件下，允许内部员工进行利润包干。深圳作为中国的经济改革之窗，也成为建筑业改革的突破口。截止1981 年，深圳90% 以上的城市和工业建设项目都重新引入了承包体制。1984 年9 月，国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出要改革建筑安装企业的用工制度，明确指出，“国有建筑安装企业，要逐渐减少固定工的比例。今后，除必需的技术骨干外，原则上不再招收固定工，积极推行劳动合同制，增加合同工的比重。”这一规定为建筑行业大规模推行包工制打下了政策基础。根据当时的户籍制度情况，社保住房等福利只有城市人才能享受，同时公安机关出台政策严格限制“农转非”，这也就意味着只要是从农村招募过来的“合同工”，都很难有福利保障，体制漏洞开始出现。1984 年11月，国家计委和建设部又联合颁发《建筑工程招标暂行规定》，进一步承认了竞价体制，并鼓励缩短竞价时间，降低竞价成本。从此，工程承包与分包经验开始在全国范围内推广开来，限制劳动用工的内部承包制度开始在国营建筑企业中蔓延开来。内部承包制得到制度认可之后，承包人开始从原企业中独立出来，一方面利用原先积攒的社会资源承接建设项目，另一方面摆脱了劳动用工方面的限制，转而雇佣更加廉价的农村劳动力，成为最早一批的“现代包工头”。与此同时，农村的一些带工师傅也开始与这些内部承包人合作，带着本村人外出做工。当时人民公社体制还没有终结，最先跟随包工头外出的人都被称为“黑包工”。河北的许多老建筑工人都有过做黑包工的经历。当然，黑包工时期工资的发放还是比较有保障，与建筑公司的正式工人待遇类似。张师傅就曾经做过黑包工，他回忆说：“我26 岁的时候第一次出去打工，在石家庄，盖一座框架楼……跟小包工头出去的，各村的六个人合伙包的这个项目。那时候包工头少，坑、骗少。一开始的时候（建筑公司）给我们发肥皂、手套，按建筑公司的正式工人的待遇，后来就不行了，包工头都拿走了。”白师傅也提到，他在80年代早期做木工的时候，每个季度干完活就能拿到工资，从没受过骗，工地上还有劳保用品发放。“现在的包工头不行了，都坑人。我们那会儿还行，没有挨过坑。”可以说，在改革开放初期，包工资作为一种高效的用工制度，对经济的发展还是起到了一定作用的，而且当时虽然不能给建筑业农民工以更多的福利保障，但基本的工资是不会拖欠的。
1990年代至今：包工制下建筑工人权益状况不断被侵害
从80年代末90年代初开始，随着农民工大规模进入建筑市场，出现了大量不规范的施工队伍，同时由于包工制下“垫付资本”规则蔓延到几乎所有建筑行业，特别是二元体制下农民工的权益本来就处于被歧视被剥的完全弱势地位，这些施工队伍的“包工头”或者建筑公司为了规避风险，榨取更多的利润，就开始不断想尽办法侵犯建筑业农民工权益。2005年的调查显示，建筑业农民工工作时间很长，每天都高达10小时，每月至少工作26天以上。而工资极低，一般的小时平均工资约为5元，最低的兰州仅为3.8元，上海最高，却也不过6.8元，仅相当于当地每小时最低工资标准。拖欠工资已经成为常态，据调查，67.8%的人工资被拖欠过：
建筑业的农民工有多少呢？根据国家统计局的《2009 年农民工监测调查报告》，全国建筑业农民工总量约有4000万人，占建筑业一线工人的99%以上。也就是说，据此比例估算，至少有2000万人曾经被拖欠过工资。此外，建筑行业农民工没有社会保险，基本的工伤保险覆盖率极低，生活环境极其恶劣，还要被包工头和建筑公司以种种理由罚款、克扣工资等……其生存状况之悲惨，让人触目惊心。
现行的包工制对建筑业农民工的种种侵权行为既违背建筑法，也违背劳动法，那为何会成为建筑业的“基本制度”呢？又为何在废除时阻力重重呢？
以房地产项目为例，开发商通过招标等形式将工程发包给一家或多家建筑公司，建筑公司分包和转包给其他建筑公司，后者再分包转包给专门的劳务公司或者包工头。这种制度最大限度地为开发商节约了成本，并能使开发商将资金风险层层转移。1.包工制以剥削农民工的方式为开发商节约了人力成本和支出层层分包的用工体制让建筑企业不需要有固定工人，只要很少的一些管理和技术人员，企业可以根据工程的需要，随时调整工人数量，实现灵活生产，大幅提高了生产效率，降低了成本。建筑工人通常不会和建筑公司或者劳务公司发生直接的劳动关系，这些公司也就不需要承担工人的养老、社保等，一切负担都没有了。建筑公司普遍使用农民工，不需要任何保障，没有一点包袱。因此，从上世纪80年代初开始，为了摆脱固定工沉重的福利负担，国有建筑公司几乎全部采用了包工制，建筑工人也从国有企业的固定职工变为打零工者。一位从业多年的项目经理谈及为什么不取消包工制度时说：“（工人）都成了固定员工，公司会养不起。建筑工地的活儿不固定，有的项目要人多，有的要人少。需要多少人，就找小班组队伍（包工队），这样用人比较灵活。”另一位项目经理则道出了另一个秘密：“包工头不能取消，因为包工头作为建筑公司与工人之间的缓冲地带十分重要。”建筑工人直接对接包工头，不跟建筑公司发生契约关系，也就使工人不具备跟建筑公司博弈的最基本筹码。包工制中在开发商层层分包的过程中，是以“垫资施工”的方式进行施工的：开发商在初期不给施工单位预付款，施工企业需要自己垫付一定的资金进行施工，然后按照工期等结算。按照济宁一家建筑公司副总经理的说法就是：“投资商欠承建商的钱，承建商欠项目经理的钱，项目经理欠包工头的钱，包工头欠农民工的钱，整个建筑业就是欠钱运作。”经过层层垫付后，建筑工地上就形成了债务链。与此相适应，农民工工资的发放方式也就成了年薪制，因为需要农民工垫付自己的劳动力。就这样，开发商既不用承担先期的投资压力，也避免后期出现短期的资金链断裂时影响工程进度，可以说最大限度地降低了开发风险。然而，这种制度却让农民工获取薪酬的风险达到了最大化：任何一个环节资金支付出现问题，农民工都必然成为受害者。包工制的具体的垫付资本链显示如下：
同时，在建筑行业分包体制中，工人处在利益链条的最底端，属于被压榨的对象，据了解，建筑行业的利润越往下越微薄，那么底层劳务公司和包工头要想让利润最大化，就必须得从农民工的身上想办法，侵犯权益的措施便是在这样的背景下诞生的。无怪乎马克思评价包工制是“让资本对工人的剥削是通过工人对工人的剥削来实现的。”
包工制为何能在近三十年里横行不衰呢？除了上述能为开发商规避风险之外，最重要的原因在于建筑行业准入门槛过高以及政府部门的权力垄断。1.建筑行业企业注册门槛过高，大量包工头只能以非正规的方式存在中国的建筑资质管理门槛是很高的，建筑业企业三级资质要求“项目经理不少于10人”；“企业注册资本金600万元以上”；“企业净资产700万元以上”；“企业近3年最高年工程结算收入2400万元以上”等。（《建筑业企业资质等级标准》，自2001年7月1日起施行）而而日本注册一个建筑企业的门槛比中国要低得多，截至2003年3月，日本的注册建筑企业共计55.2 万家，其中注册资本200 ～ 500万日元的企业有12.52万家，200万日元以下及个体业户为13.22万家。政府不恰当的管制措施和资质门槛，抬高了成为一个正规建筑企业的准入门槛，使得包工头和他的团队只能“挂靠”而无法正式投标承揽工程，也使得包括包工头自己在内的建筑劳务团队不能享有企业正式职工的身份，受到《劳动法》的保护。咨询观点认为：在这种制度下，因为想成为正规建筑企业的包工队多如牛毛，建筑资质就便成为了权力寻租的工具，而非能力和信誉的证明。谁有能力和关系拿到企业资质，就能投标承揽工程，然后分包给众多想干却没有资质的包工头，从中渔利。2.国家垄断土地市场导致建筑行业成为官商关系运作平台国家垄断了土地的一级市场，谁有权开发政府说了算。房地产商为了获得土地，就必须和政府官员搞好关系，而这也方便了一些掌握权力的官员利用权力来寻租。最后反而在建筑行业形成了官商利益集团。谁能够得到合同，依靠的是关系和背景，而非通过公开的竞争和透明的规则。只要拿到开发项目，即便不开发也能获得丰厚的利润，剩下的只要将此项目承包给其他公司或者包工头去做，而不需要自己投入资金和技术就可坐享其成。而那些没有背景和关系的企业和包工头，无论你的能力多强信誉多好，只要想做工程，就只能去向前者包工，别无他法。
既然建筑行业农民工权益被盘剥得如此厉害，那么为何农民工还甘愿忍受这苛刻的待遇呢？最主要的原因在农民除了外出务工之外几乎很少有收入来源。由于粮价较低，而化肥、农药等农资价格不断上上涨，造成了农民种地要么收入微薄，要么还要赔钱，而物价、教育费用等不断上涨又给农民带来沉重的生活压力，逼迫农民不得不出打工赚钱养家糊口。同时，由于农村劳动力的大量过剩，而农民工知识技能相对较低，致使大量劳动力集中在制造业和建筑业，造成供大于求的局面。而许多城市又对农民工进行总量、职业和工种进行限制，就业时采取先城后乡的政策等，更加剧了农民工找工作的难度。在这种状况下，对于许多来城市务工的农村劳动力来讲（特别是初次打工或者没有社会关系的劳动力），包工制这种通过熟人或者亲戚朋友介绍做零散工往往是他们惟一的务工方式，这就更增加了废除包工制的难度。包工制的确是建筑业农民工权益长期被剥夺被侵害的直接原因，而废除包工制的主要阻力来自开发商和政府部门。
建筑业农民工的生存状况是60年来农民悲惨命运在当代城市的缩影和延续，如果不完全废除对农民的各种歧视政策，农民工的处境不会有根本改善。
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