工程测量资质标准,一抓就死、一放就乱？中国

2014年以来，全国各地PPP项目出现“井喷式”增长，在一路高歌猛进的同时，也出现了诸多乱象。为了规范治理，财政部、国资委、一行三会（即中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会）陆续出台了一系列政策文件，国家发改委也叫停了一些地铁项目。有的专业人士甚至开始为PPP“念悼词”，显然，PPP遇到了暂时的“困难”，似乎面临“一抓就死、一放就乱”的局面。笔者作为PPP一线从业人员，结合个人实践经验来谈谈对我国PPP现状的认识和改进的建议。

这一轮PPP项目在快速推进的同时，乱象繁多，主要是PPP的泛化、异化和粗放式管理，需要治理整顿，回归PPP的本质。PPP出现的乱象是社会乱象的一个缩影，国家处于一个快速的转型期，各行各业都存在诸多乱象，很多人想挣快钱、大钱，不愿意踏踏实实做事，有些人甚至为了挣钱没有底线。食品、医疗、教育这些老百姓相关行业中的乱象，知道的人比较多；工程建设、金融等一些特定领域，普通民众并不密切相关，其中的乱象只有业内人士才知道。PPP的乱象之所以被广为知晓，很大原因在于PPP的信息公开，将其中的“隐私”暴露在阳光之下。以前的政府直接投资、BT其中也会存在很多问题，只是不被大多数人所了解罢了。从这一点讲，乱象的大量曝光其实是PPP的优势之一。

根据之前财政部PPP中心官网数据，项目落地率不足30%；某大型施工企业（央企）签约上千亿元的PPP项目，落地率不足20%；某民营企业（上市公司）据说落地率不足10%，引起许多人对PPP的诟病。笔者认为，PPP项目落地率低，不全是坏事一些先天有缺陷的项目，如果采用传统政府直接投资模式，领导一拍板也就做了，而采用PPP模式运作，得不到社会资本、金融机构的认可，就很难落地。

目前，市场上暴露的PPP乱象大多是合规性问题。对PPP项目优劣的评价，往往也是依据合规性。PPP项目涉及的政策法律法规很多，党中央、国务院、相关部委等出台了大量文件，包括PPP操作流程、基本建设程序的各个环节。项目的合规性当然很重要，但是做项目首先必须依法合规，不能踩红线。依法合规运作、可以少走弯路。一些地方为了加快项目落地，项目实施机构想走捷径，喜欢打政策的“擦边球”。经验证明，这样往往适得其反，不但节约不了时间，还容易留下隐患，甚至后期更费周折。与其研究政策的边界，不如研究如何踏踏实实做好项目。项目规范运作还可以经得起后期稽查、审计，经得起历史检验，同时项目相关人员也可以减少被追责的风险。

然而，项目想取得成功，仅仅依法合规是远远不够的，笔者以为，合规性只是PPP项目取得成功的必要条件，而非充分条件。PPP的本质还是项目管理，参与各方加强项目管理水平，把控好各个环节，项目才能做好。

项目资本金和注册资本金概念不同，一般PPP项目将注册资本金额度等同于项目资本金。PPP新规出来后，项目资本金问题给各方带来了很大困扰。“资本金穿透”，要看穿透到哪一层？如果无限穿透，那么资金大多是银行的。笔者以为，就项目资本金而言，应该只穿透到项目这一层，对项目而言，不是债务性资金，政府也没有增加额外的付费，就可以了。

这一轮PPP在采购社会资本时大多采用“两标并一标”，要求社会资本具有承包商的资质，这一点吸引了诸多承包商参与PPP项目，为PPP的前期推广起了很大作用，但同时也容易过分强调建设。并且要求产业投资人必须具备乙方的资质并不合理，从有利于培育真正的产业投资人角度，后期可以不宜过分强调。

各地在推进PPP项目时，往往是由项目主管部门分头推进，先推进的项目先进入10%的地方财政一般公共预算支出预算，在财力接近上限后，后来的项目即使条件更优越也很难实施开展。一些地方为了多上项目，一般公共预算支出增长率虚高，同一地区不同的PPP项目，对一般公共预算支出增长率预测高低不同。这种情况很不合理，但全国普遍存在。

笔者以为，同一地区的一般公共预算支出增长率应当统一标准，可由本地财政部门提供一般公共预算支出增长率，报上一级财政部门核准确认，作为本地区的所有PPP项目财政承受能力论证的标准，可每年统一调整一次。

地方政府应摒除各部门各自为政推进PPP项目的模式，由全市统一筹划，汇总拟推进的PPP项目清单，根据轻重缓急排出优先顺序，统一安排项目的实施进程。一般而言，建议有利于改善民生、改善投资环境、投资收益较快较好的项目优先推进。

可行性研究报告的编制深度不够一直是个老大难问题，往往成了“可批性”研究报告，一些项目可研报告只给编制单位几天的编制时间、几万元的编制费，其质量可想而知；可研的专家论证会，也往往流于形式。这种情况在传统模式下，还有修正机会，毕竟要完成初步设计、施工图设计才进行工程采购。而在PPP模式下很多项目都是可研报告批复后即编制两评报告、实施方案，进行社会资本采购时采用可研报告数据，这样会留下很多后患：设计深度不够、建造标准不明确、超概、结算争议大、政府实际支出责任大增……

国家发改委放权的情况下，项目的审批权大多交由地方发改委。有些项目是为了套取上级奖补资金而专门包装出来的，不具备真实的必要性与可行性。PPP项目投资额大，其中的建设项目大都是重大建设项目，应采取一定的决策机制，比如说各地分别成立一个重大建设项目决策委员会，聘请一些外部专家参加，每年年初对本地拟上马的项目进行集中梳理、评审、筛选，通过后再组织推进。一些相对复杂的项目，建议初步设计完成后，再编制两评报告、实施方案。

PPP项目同样如此，PPP本质还是项目管理，项目能否取得成功，参与各方的项目管理水平尤为关键。改革开放以来，我国工程建设领域借鉴引进了很多发达国家的优秀做法，推广鲁布革经验（项目管理）、全面质量管理、QC小组、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面预算管理等，应该说这些对我国项目管理水平均有不同程度的促进作用。技术和管理手段的进步，也促进了项目管理水平的提升，以房建工程质量为例，有几个质量显著提升的阶段：现浇混凝土代替预制板；商品混凝土代替现场搅拌；装配式建筑减少了现场施工。信息技术的普及和不断升级，也大大促进了项目管理水平，基于目前BIM的建设项目管理、施工项目管理、运营维护管理正在推广，这些是好的一方面，另一方面是我们国家优秀的项目管理经验未能有效借鉴和普及，还存在大量项目在低水平的重复。

这一轮PPP还存在一个“硬伤”：很多项目建设项目管理水平不高。PPP项目公司是项目的建设单位，通常所说的“甲方”，而施工单位是“乙方”，二者的工作内容、对管理人员的技能要求明显不同；如果整个PPP项目是一个乐队，施工方项目管理是乐器演奏（如小提琴），而建设项目管理是乐队指挥，所有乐器演奏者（报建手续、设计、采购、施工）都要听指挥的。一般来说政府方对建设项目管理专业的不多；这一轮社会资本多为施工单位，对施工项目管理（乙方）在行，但对建设项目管理（甲方）不在行。 

建设项目管理的内容与施工项目管理不同。很多PPP项目采用EPC的承发包模式，该模式相对复杂，而实际操作往往过于粗放，包括：可研深度不够即发包；项目业主需求不清晰；设计条件、建造标准、招标文件不明确，合同价款方式漏洞大、后期遗留问题多。必要时，可以聘请咨询单位，承担全面建设项目管理任务，或者作为项目管理顾问。

这一轮PPP在推进过程中间发生了偏差,很大原因是缺少真正的产业投资人——PPP项目的“开发商”，类似房地产行业中的万达、万科一样，开发商对项目的整体负责，看好一个项目以后，可以利用企业的信用进行筹措资金，当然也获得项目的收益。和承包商相比，开发商的优势在于：策划能力、设计能力、投融资能力、建设项目管理能力、运营能力；具备上下游生态链集群的优势；承包商想尽快退出，项目上往往用质量一般的设备材料，开发商如果自己持有，一般会用质量好的设备材料。

实行PPP模式比较早的水务、垃圾处理行业，市场化程度比较高、相对成熟，已经初步形成了产业投资人。其他的行业能够达到这种水平，那么PPP的发展一定会大有前途。要形成这种局面，需要国家、地方政府、社会资本、金融机构、咨询机构各个项目参与方共同努力，所谓“啐啄同时”——国家可以围绕培育“开发商”来制定各项政策；承包商做了社会资本以后，必须承担起“开发商”的责任，做长线而非短线；金融机构可以政策上向真正的产业投资人倾斜。

在中央部署防范系统性金融风险的大背景下，各部委针对PPP项目采取了一系列的措施，财政部相继出台了系列文件，以项目库为抓手、牵住项目“融资”这个牛鼻子，倒逼市场回归PPP的本质，防范政府的风险；国资委出台了192号文，防范国有企业的风险；一行三会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见，防范金融机构的风险；发改委叫停了多地地铁项目，防范大型基础设施项目盲目上马。这些都是从各自的职责范围内，所采取的一些防范系统性金融风险的措施，出发点都是好的，只是落到PPP的操作层面，各种政策文件的叠加，造成了市场的困惑。

一项政策的出台，往往都是牵一发而动全身，会对整体产生影响。如果政策的制定仅从防范局部风险的角度出发，只考虑自己一亩三分地不出现风险，那就很有可能增加其他领域的风险，从而增加系统性风险，因此，PPP领域的政策制定应该注意协同效应，从全局考虑。

长期以来，国家在各个领域制定了各类奖励、补贴政策，需要通过各个主管部门获得，水利、农业、交通、能源……这些政策在各自的领域发挥了引导、扶持作用。涉及基本建设项目，一般是按建安工程费以一定比例进行补贴。PPP时代，这些财政政策应该考虑整合，由补建设调整为补运营，这样可以避免为套取奖补资金而包装项目，节约建设投资，减少豆腐渣工程，也有利于培育PPP项目的产业投资人。具体操作方法，需要国家层面组织各相关部委共同来研究。

在前三批示范项目的基础上，财政部不久前公布了第四批示范项目，共396个项目，涉及投资额7588亿元。之前有消息称，今后不再开展PPP示范项目评选，笔者认为还是应该开展，只不过示范项目数量不宜太多，要真是精品，起到真正的示范作用。入选条件建议：不仅注重合规性，而且要看项目的各个层面与环节文件和工程实体的真实质量；参选可以前期提出，入选必须是进入运营期两年以上的项目。项目运营两年以上，工程质量、竣工结算、绩效考核、付费等各类问题也都暴露出来了，如果还能经得起专家们放大镜的检验，那么当之无愧可以作为示范项目。

PPP项目提供了大量公共产品或者服务，提升了城市的品质,改善了居民生活环境，市民都是受益者。如果所有公共产品全部靠政府付费提供，显然是不可持续的。应该按照谁受益、谁付费的原则形成一种价格机制，没有收费的要建立收费制度。这样才能吸引投资者，也为后期资产证券化打下基础。当然这种改革影响面会比较大,要注意保护低收入阶层,充分考虑他们的承受能力。

PPP项目在推进的各个环节，都要注重利用“外脑”，可以外聘专家、专业咨询单位，包括可研编制、PPP咨询、设计咨询、建设项目管理顾问、造价咨询、全过程审计、第三方绩效考核等。

咨询机构的工作对PPP项目的成败十分重要，选择经验丰富的咨询机构可以完善PPP治理机制，少走弯路。咨询机构可以从几个方面进行甄选：从事PPP咨询的时间足够长；人员稳定；业务规模较大，在全国范围广泛开展项目；专业化，而非万金油。