劳务公司注册要求,PPP热的冷思考（PPP不是板蓝根

PPP模式，英文全称Public Private Partnership，国外称之为公私合作或公私合营，中国规范说法是政府和社会资本合作，这个曾一度沉寂的事物，因最近国务院、财政部、国家发改委连续发布一系列通知、意见、办法、指南等政策文件力推，而重新变得大热起来。一个佐证就是，笔者最近在网上书店想购几本PPP的书，竟然全部脱销。于是，只好通过看朋友的订阅号“PPP知乎”来补充知识，顺便也给他做下植入广告。

PPP如此之热，和政府加快财政体制改革不无关系。原有的地方政府通过融资平台搞建设的运作模式，走到了尽头。规范化的政府举债模式代替了风险敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。可以说，PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键一招。但要顺利打开PPP这个结构复杂的罐头，并不是件容易的事。我们不仅需要真正弄清PPP背后隐含的运作理念、运作机制、运作规则，还要推动政府融资模式、融资渠道、运营流程等作出重大调整甚至根本变革。

首先，对PPP要有恰当认识。

一是不能把PPP当成包治百病的良药。PPP模式如此众多，有专家统计，目前PPP模式中字母组合可以排出二十多种。理论上讲，PPP模式可以适用于绝大多数公益性事业投资，如市政交通设施、港口、码头、水务、能源、公共交通、医院、养老院、垃圾处理等等。但这并不意味着PPP可以适用于所有社会服务领域，更不能把PPP当成包治百病的良药。事实上，由于PPP模式多样，前端设计难度大，需要协调的部门多，操作起来复杂，导致实际推行并非那么容易。从国内外实践看，也有不少国家PPP项目运营失败的案例，如英法海峡隧道、墨西哥收费公路工程及菲律宾电力供应等项目，都因各种原因而最终失败。这些原因包括方案设计不完善、风险分担机制不合理、实际运作达不到预期、供求关系出现重大变化、排他性条件丧失等。从我国地方政府看，有必要弄清哪些公益性事业项目适用PPP模式，适用PPP中的哪种，从哪些项目入手比较容易，必要时可以列个清单，作为政府操作的依据，也可以作为鼓励社会资本进入的依据。

二是不能把PPP当做政府融资的主要甚至唯一渠道。PPP的重要意义自不必多讲，如提高政府投资效率、改善负债结构、提高公共服务质量、发展混合所有制等，可以罗列一大堆好处。但PPP是否可以作为未来政府基础设施融资的主要手段？事实上，即使在PPP做得最好的加拿大、英国等国家，这种模式也始终不是基础设施融资的主要手段，而是作为补充手段存在。2011年，英国公共部门基础设施投资中PPP占比仅为15%，德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家在3%~5%，奥地利、匈牙利、瑞典、瑞士等国甚至为零。在西方国家，发行市政债券等同样也是公益性项目融资的重要渠道。在我国，地方政府的财力来源更是多种多样，如土地出让收入、地方政府债券、国资证券化或转让盘活等。对于某些纯公益性项目，实行代建制也可以看做是一种融资渠道。

三是不能把PPP当做政府推卸责任的手段。成功的PPP项目运作，离不开政府和社会资本的长期良好合作，包括责任分担、收益分享、风险分摊等。政府不能把PPP项目的责任完全推给企业，也不能因推行PPP而推卸掉提供公共服务的责任，更不能逃避对于项目的财政支付或补贴责任，反而要增强对于项目和服务质量的监管责任，加强契约、法制、信用、公平建设，不断提高公共服务水平。

四是不能把PPP当做另一种形式的利益输送。原来政府通过投融资平台进行融资，是以政府信用做背书。不少融资平台的投资资金来自政府建设财力一块，部分运营亏损由政府财政每年补贴，形成和政府的利益关联。PPP模式将推动投融资平台和政府彻底脱钩，成为完全市场化运营、自负盈亏的主体，政府不再以自身信用为其背书。政府将主要通过公开市场招标或竞争性谈判等形式，选择合适的社会资本参与PPP项目建设运营，不能再通过指定建设运营主体的方式来实施PPP，更不能搞暗箱操作。

其次，要推动政府加快变革。

一要加快转变政府融资理念。PPP不仅是一种融资手段，更重要的是一种理念和思路的转变。通过推行PPP模式，地方政府管理理念要加快创新，进一步厘清政府和市场、政府和企业的关系，将政府工作重心从具体的项目运作，转到强调规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境营造等方面上来。要加强契约精神的培育，在推行PPP中按照契约精神、制度规则办事，改变过去主要靠领导批示、红头文件推动工作的做法，加强政府自身信用建设，明确双方权利义务，给市场主体稳定预期，给企业合理的、明确的、稳定的利润空间。

二要加快转变政府投资机制。PPP模式下，原有的地方政府投资审批流程亟待调整。政府从经济发展和社会民生出发形成重大项目建设清单，然后委托第三方对项目进行可研分析，并提出融资方案建议，适用于PPP模式融资的，通过公开公平规范的市场化招标、谈判，选择合适的供应商，并签订PPP协议。政府不再直接把资金拨给企业，而是通过和社会主体签订市场化契约，按约定付费。政府的财政资金运作方式更加规范透明，财力一次性支出压力变小，规范的长期付费机制将逐步形成。

三要加快转变政府监管机制。PPP的成功运作离不开良好的监管机制。政府要从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者和PPP项目的监管者。因此，新的监管机制需要抓紧建立起来。包括通过项目准入监管来拟定高质量的方案、选择合格的供应商，通过项目运营监管来确保PPP项目的顺利实施，确保双方按契约办事，提高项目的运作效率。特别要提出的是，要加强对公权力的制约，坚决防止因PPP项目运作得好就眼红、擅改规则和政策的做法。

四要加快转变风险管理机制。PPP项目的风险包括政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等。PPP风险应当根据各自能力进行分摊，如项目的建设、运营风险可由社会主体承担，法律、政策调整风险由政府承担，不可抗力风险由双方共同承担，或者通过第三方保险机制来承担。政府也可通过有效的政策设计帮助社会主体分散风险，但要尽量保证政策的市场公平性，防止企业利用政策谋取不正当利益。

（二）

去年以来，在国务院、各部委以及各省市一系列政策文件的推动之下，PPP（政府与社会资本合作，Public-Private-Partnership）成为当下最热门、最火爆的词汇和话题，围绕PPP的各类会议、论坛、活动和文章层出不穷，上到国家下到地方更是加快推出各类PPP项目试点，PPP似乎还未完成预热程序就已经提前进入爆发阶段。笔者曾于2014年12月23日在《东方早报·上海经济评论》上发表了《PPP热的冷思考》，此番继续对PPP热进行冷板凳式的思考。毕竟，关于PPP还有很多理论和现实的困惑或难题没有真正解决，需要好好梳理、认真总结、提高认识和深入研究。

首先，需要进一步厘清PPP的概念和内涵。PPP是一个新生事物吗？既是，也不是。从国内外来看，历史上很早就有公私合作提供基础设施和公共服务的实践，但是如果从现代意义上，PPP模式发源地英国上世纪90年代出台民间融资计划（Private Finance Initiative，PFI）开始算起，也不过短短二三十年的时间。差不多同时期，我国也开始以BOT、TOT等形式开展PPP探索，并经历了早期探索、小规模试点、推广试点、短期停滞以及现在重新爆发等多个阶段。

PPP本身也是一个不断发展、成熟和完善的过程。当前，还有很多人对PPP的概念认识比较模糊，把PPP与特许经营、混合所有制、具体形式（如BOT、TOT等）混为一谈。PPP的概念界定有狭义和广义之分，很显然，我国当前政策所指的是广义的PPP。按照发改投资 【2014】 2724号文，PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。可以看出，凡是介于完全由政府提供和完全由社会资本提供公共产品和服务两者之间的，都应该属于PPP的范畴。

从其英文名称字面角度来理解，PPP的本意强调的是公私合作，BOT、TOT、BOO、DBFO等只不过是推行公私合作的具体实现形式，特许经营、购买服务、股权合作则是确保这些具体实现方式的机制保障。所以，不应把PPP看作与BOT、TOT等同一逻辑层面上并列的概念。不管以后演化出何种新的形式，只要介于二者之间，即存在公私合作，都可以视为PPP。需要进一步指出的是，在当前的政策设计、要求和导向下，BOT、TOT等形式可能也会与时俱进发生一些新的内涵变化，需要社会资本更积极主动和提早介入到包括项目前期在内的全生命周期管理过程中，而不是像以前那样等着政府提出项目需求方案和具体要求后再进行响应、对接和实施。

其次，需要深刻理解当前政府推行PPP的初衷和目的。在近几年来政府推行积极财政刺激政策导致债务尤其是地方性政府债务不断积累高涨，以及当前经济增长和财政收入增速趋势性放缓的大背景下，很多人把政府推行PPP当作化解政府债务包袱的主要目的，这实际上是只看其表、不看其里。尽管PPP通过吸引盘活社会资本存量在客观上起到了减轻地方政府财政压力、分散化解地方政府债务风险、拓宽城镇化建设融资渠道的效果，但从更深的层面理解，PPP更应该与中共十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化、处理好政府与市场的关系、推进依法治国、推动政府职能转变、完善基本经济制度等重要目标紧密联系在一起。

其一，国家治理体系不等同于传统意义上的政府管理体系，而是党、政府、企事业单位、社会组织、公众等各个群体共同参与、共建共享的多元治理格局。PPP由于引入了投资方、建设方、运营方、监督方和专业中介服务机构（包括咨询、法律、审计、金融等），并在基础设施和公共服务供给过程中充分发挥各方专业智慧和力量，有利于推动国家治理体系和治理能力现代化。

其二，PPP有利于处理好政府与市场的作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用。传统观念认为，公共服务应该主要是政府的事情，社会资本一般很少介入。PPP则颠覆了社会大众对公共服务的传统认识，公共服务与非公共服务的判别标准不应该简单体现为是否由政府谋划、主导和提供，而应该在于服务的对象是否为非排他性地面向社会公众。在PPP模式下，除了政府提出项目需求之外，社会民间自提也是一种重要的需求发现方式，且更有可能贴近政府难以准确捕捉的社会基层心理诉求。尽管在国内外实践中社会民间自提成功的案例占比可能不算很高，但是从长远方向来看，应该成为一种鼓励、倡导和支持的方式。

其三，PPP是真正推动政府职能转变的有力抓手。转变政府职能不是一个空洞的口号，而应该转化为切切实实的行动。我国提出转变政府职能已经很多年，但是对于转什么、怎么转、转到哪却很少有实质性进展，原因在于一直缺乏切实可行的载体。PPP有助于明确界定政府的职责定位，推动政府主要做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务等方面，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”和PPP项目的“监管者”。

其四，PPP是推动法治中国建设的重要利器。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。推行PPP需要政府和社会合作方牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，依法行政，诚信守约，照合同办事，并依托公正、高效的司法体系给各方利益以坚实的法律保障。

其五，尽管近年来国家出台了不少促进民间投资的政策文件，但是由于存在行业准入限制、配套细则缺乏、法律制度障碍等多方面原因，实际效果不佳。PPP则通过吸引社会资本广泛参与，为释放民间资本找到了重要渠道和平台。与此同时，政府资本和社会资本共同出资，也有利于推动混合所有制发展，进一步完善我国基本经济制度。

再次，需要深入研究当前PPP推行中面临的一些共性和突出问题。一是社会主体参与的资格和方式。财政部发布的政府与社会资本合作模式操作指南（试行）将社会资本界定为 已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。国家发改委发布的政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）将社会资本主体界定为符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。显然，不同部委对社会主体的资格界定并不完全一致，引起社会较大争议，并让地方政府实际操作无所适从。

如果政府融资平台公司及其他控股国有企业的参与资格被直接剥夺或限制，其是否可以通过其他方式暗度陈仓（如上下级政府和异地之间的错位参与或者通过发起和认购PPP投资基金）？不可回避的是，在当前政府举债融资机制改革的背景下，政府投融资平台公司必将面临严峻和迫切的战略转型问题。

二是是否必须采用PPP模式？PPP模式只是为政府提供基础设施和公共服务多了一种选择，而非唯一选择。从国外的实践来看，PPP模式在基础设施和公共服务供给中无论是数量还是占政府投融资规模的比重都相对较小。一般来说，只有投资规模较大、投资运营周期较长、需求长期稳定、现金流相对平稳、市场化程度较高、价格调整机制相对灵活的项目才更适合采用PPP模式。如果一个项目时效性强、投资期短、规模小、风险点少、技术难度低，政府财力富余或直接投资建设效率更高，则不一定非要采用PPP模式。

三是项目选择范围和顺序。从项目适用范围来看，主要适用于市政设施、交通设施、公共服务、能源、资源环境、生态保护等领域。在操作模式方面，根据经营性项目、准经营性项目、非经营性项目选择不同的模式。我们认为，地方政府在推行PPP项目时，重点选择市政、交通、资源环境、水利等领域，且优先选择具有“使用者付费（User Charge）”基础和使用者付费不足但有可行性缺口补助（VGF）的项目。对于陕西、上海等沿海发达地区来说，由于基础设施建设类的投资需求可能不多，应该在非经营性的公共服务领域积极开展PPP模式探索，率先形成可复制、可推广的经验。

四是如何开展物有所值（VFM）和财政承受能力论证评估。财政部发布的政府与社会资本合作模式操作指南（试行）明确提出，通过物有所值和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。但是如何开展两类评估尤其是物有所值评估，目前只是一些原则性的描述，尚未出台相关细则和具体实施办法，而这也是业界最为关注和困惑的问题。建议有关部门尽快出台相关细则和办法，在方法和案例方面提供明确指导和借鉴。

五是关于采购方式的选择。根据相关规定，采购方式主要包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。不同采购方式适用不同情况，如果选择偏颇，可能难以取得预期效果。地方政府必须根据项目情况、目的、特殊性、政府财力等综合因素进行选择。PPP往往并不适合诸如竞争性谈判中价低者得的情况，在一定价格可接受区间内，政府应该更加看重合作方的实力和提供服务与产品的质量水平。现实中也出现了不少依靠低价恶意竞争的实例，尽管政府付出了相对少的资金成本，但是最后可能会得不偿失。

六是项目成功的核心关键要素。我们认为公平合理是PPP成功的基础和可持续发展的保障。公私合作的任何一方如果起初基于各种不对称优势（包括技术、信息、政策等多个方面）获得明显不公平不合理的超额回报，即便这种回报被合同所固化下来且受到法律所保护，但项目长期运行后必定会给一方带来沉重压力（对政府来说主要是公众对政府施加的政治压力，对企业来说主要是投资者因为财务业绩不理想施加的压力），导致项目难以持续并发生违约事件。一旦发生违约，事后无论采取法律诉讼作为救济手段还是重新启动谈判，都会带来高昂的时间和经济成本。当然，公平合理应该是动态的，PPP允许双方根据事先约定的触发条件和难以预测的不可抗力因素进行重新磋商和利益调整。

最后，需要警惕当前PPP推行中的一些过热苗头和不良倾向。在政策鼓励的号角下，全国上下都在一哄而上加快推动PPP项目试点，PPP的春天到了之类的声音不绝于耳。尽管这一现象反映出的社会各方积极响应国家政策号召和认真参与项目的热情值得肯定，但是不谙规则、不切实际、盲目乐观、急功近利可能会给PPP的可持续发展带来巨大伤害，并带来一系列难以收拾的烂摊子和影响深远的历史包袱。据反映，以前一个PPP项目仅仅规划论证和谈判就可能需要短则半年长则几年的时间，而近期不少地方在推行PPP过程中就出现了最快两三个周就完成项目签约的案例。

我们认为无论政府和社会资本都应该对当前出现的PPP“大跃进”苗头保持冷静和克制，不能唯PPP至上和为PPP而PPP。原因在于，一个PPP项目周期往往长达二三十年，时间久远，环节众多，情况复杂，程序繁琐，利益交织，影响面广，且面临众多难以预见和不可控制的风险因素，短期之内很难对项目可行性、合作伙伴、交易结构、规则体系、绩效标准、监管手段等进行全面细致的考量和设计。而且，我国PPP项目很多尚在早期试点阶段，还未经历一个完整的项目运行周期，众多问题和风险敞口尚未充分暴露，缺乏经验教训的积累和总结。如果一窝蜂匆匆上马，很有可能带来不少难以解决或挽回的后遗症，事后再通过各类手段寻求补救，无异于亡羊补牢，为时晚矣。另外，我们还要警惕很多将传统模式加以包装改造而成的伪PPP项目，防止新瓶装旧酒、换汤不换药的现象发生。

PPP的成功推行有赖于完善的制度设计、公平的法制环境、政府的正确引导、社会的积极参与和公众的有效监督，更离不开全社会共同培育形成PPP的文化氛围和土壤，而这都需要相当长的时间和几代人的努力。路漫漫其修远兮，风物长宜放眼量，让我们且行且珍惜。

作者：任建新

来源： 中国PPP专委会

===========================

----------------------------

关注投资、关注建设，关注建设者

有态度、有情趣、接地气、增法力

欢迎项目一线兄弟关注本微（集团领导慎入）

，谁关注，谁法力无边，不信你试试

--------------------------------

工程商务小伙伴，请关注兄弟：

工程机械小伙伴，请关注兄弟：

---------------------------------

以下知识体系学习，请到魔法师学校

1、新形势下PPP模式政策解读与《合同指南》实务操作

2、FIDIC合同知识体系指南与国际工程商务管理