一级房建资质,BT项目不再是PPP项目

作者：汪金敏律师,

来源：“索倍工程圈”

6月26日，财政部对外发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2019]57号），要求加快推进政府和社会资本合作(PPP)项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地实施。

财金[2019]57号文中明确，上报备选PPP示范项目的基本条件。其中，“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理”。这一基本条件，从反面表明，BT模式项目不再是PPP项目。

从这点看，财金[2019]57号文，从政府正式发文的角度界定了PPP模式范围，这颠覆了理论界及实践界，一部分人对于PPP项目的模式范围原有的界定和看法。

一、理论上，PPP项目模式不固定，不可复制

在政府的积极倡导和社会资本的高度关注下，政府和社会资本合作(PPP)模式在中国大地上热潮滚滚。

一直以来，无论是在政府层面，还是理论实际层面，PPP是没有固定模式和套路可以简单复制的。如何促进PPP项目快速落地?是BT、BOT，还是TOT、TBT、BTO，或者别的，究竟哪种模式才符合PPP的特征而应被纳入政策范围?这在学界和业界一直众说纷纭。

例如：中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安在一次接受《第一财经日报》采访时，曾表示：“PPP在中国不是新鲜事物，实际操作中的模式比理论界探讨的要更为丰富更为多样，所以简单的说某种模式是否属于PPP没有太大的意义” 。

赵喜安认为，“一个PPP项目理想的运作模式应是政府资源和社会资源得到合理的配置，发挥出较好的效率和效益，这才是做好PPP的核心。如果过分地纠结于某种运作模式是否属于PPP，实际意义不大。因为每个地方的资源、每个项目的具体情况都不一样，所以实际操作中项目的模式比学界探讨的要更为复杂多变。”

比如，有一些观点认为，长达十几年的项目才是PPP，周期五六年的BT项目不应是PPP。但在现实中，项目投资周期并不是长期就好、短期就不好，因为一些地方政府财力强，短期或提前回购项目也很正常。

二、财政发文反面规范PPP 项目模式原因

财金[2019]57号文中明确，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资，对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。

原因为何？

1、政府推进PPP项目的根源

政府推进PPP项目的根源，最直接的目的是为缓解经济的压力，以推动基础设施建设带动经济发展；最根本的目的，是通过政府与社会资本合作，利用社会资本的资金及优质的管理资源能力，提高社会供给的服务水平。

2、BT 模式项目不能达到政府目的

BT模式是“委托-建设”模式，即政府委托具有工程建设资质的施工企业进行工程建设，由施工企业进行融资，在建设完工后，项目转交给政府。从法律关系上看，BT是一种委托关系。在委托与被委托的法律关系中，委托人对于被委托人完成的委托事项，对外承担责任，委托事项的效力归于委托人。因此，如施工企业融资资金使用不当，融资借款无法偿还，或者资金链断裂，最终均为政府买单。

财金[2019]57号文中明确，“存量项目可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式转型为PPP项目。对合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。”这表明，BT项目必须通过转化，变为PPP项目，且同时符合其他要求，财政部门予以受理。

自从2013年PPP项目推进以来，地方政府为了解决债台高筑的地方债务，将原先的一些BT项目变相包装成PPP项目。但却没有改变通过保底承诺等方式来吸引社会资本，最后导致PPP项目变成了“四不像”。这与财政部想要的效果完全变了样，PPP的优势也完全没有体现出来。因此，必须严禁这类行为，帮助PPP项目“去伪存真”。

结论：财政部明确，BT项目不是PPP项目。

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